近日各地陸續(xù)發(fā)布的七普數據顯示，“千萬人口俱樂部”正在擴容，但“2000萬人口俱樂部”仍是極少數城市的圈子。
26日發(fā)布的四川省第七次全國人口普查數據顯示，成都市常住人口突破2000萬大關，達到2093.8萬人，較2010年第六次全國人口普查增加了約581.9萬人。成都也成為繼重慶(3205萬)、上海(2487萬)、北京(2189萬)之后我國第四個人口超2000萬的城市。
常住人口超過2000萬，對成都的未來發(fā)展意味著什么？日前，成都商報－紅星新聞記者專訪上海社會科學院城市與人口發(fā)展研究所研究員鄧智團，從國內外城市發(fā)展經驗深入解讀成都2000萬人口背后的城市政治經濟學。
鄧智團認為，在全國人口增速進一步放緩的大趨勢下，成都常住人口破2000萬體現了中心城市和城市群承載人口和經濟總量的巨大潛能。參照國內外城市的發(fā)展路徑，鄧智團預判，未來成都城市形態(tài)將由單中心城市向多中心大都市區(qū)發(fā)展，中心城區(qū)控制人口密度、布局高端服務業(yè)、提升生活品質，新區(qū)繼續(xù)集聚人口，發(fā)展相對完善的城市功能。城市作為有機體將呈現空間合理、動態(tài)彈性的特點。
2000萬
進入全球城市序列的硬性指標？
在許多人看來，2000萬是中國城市進入全球城市序列的一個硬性指標，哪座城市先達標就意味著搶占先機。在鄧智團看來，這一觀點不無道理。“在城市經濟學里，特別是西方主流觀點，衡量一座城市是否有競爭力、是否繁榮最關鍵的數據是人口是否增長。”
鄧智團指出，城市發(fā)展的關鍵邏輯點首先是人，這是城市發(fā)展最直觀的表征。城市發(fā)展是“人”的發(fā)展，是戶籍人口和外來人口的共同增長，或者是創(chuàng)新人才、技能人才、產業(yè)工人、低端產業(yè)從業(yè)人員及非勞動就業(yè)人口的協同增長。
從國際經驗和我國區(qū)域發(fā)展實際來看，由一個中心城市或多個中心城市構成的城市群，成為承載一個國家或地區(qū)經濟和人口等發(fā)展要素的主要空間形式，是帶動區(qū)域發(fā)展的核心力量，在同一個經濟體中，這樣的空間承載形式里人口和經濟總量幾乎是呈正相關的。如美國以紐約為中心城市的東海岸城市群，以占美國1.5%的土地承載了美國約20%的人口和經濟總量；日本以東京為中心城市的首都圈，以占日本6%的土地承載了日本30%的人口和更高比例的經濟總量；我國以上海為中心城市的長三角城市群以及以香港、廣州和深圳為中心城市的粵港澳大灣區(qū)等亦是如此。
但“2000萬人口俱樂部”并非一個城市經濟學的研究指標，鄧智團指出，當市區(qū)人口超過1000萬時就是我國定義的“超大城市”，2000萬卻少見專門研究。值得注意的是，與國外城市相比，我國的城市是城市-區(qū)域的概念，在討論一個城市人口規(guī)模總量時，事實上也包括了大量居住在市域郊區(qū)區(qū)縣城鎮(zhèn)中的城市人口和農村人口，導致城市人口規(guī)模被人為放大。
“在這一意義上，應當結合城鎮(zhèn)化率、新增人口來源等數據，準確認識成都的人口規(guī)模和結構，以支撐城市規(guī)劃。”鄧智團表示，對比前三個人口超2000萬的城市，上海的人口結構比重慶的人口結構更值得成都參考，其城市形態(tài)也更值得成都學習。2000萬看似是一個龐大的數據，但還要看成都中心城區(qū)聚集人口數量，如果按照上海89.3%的城鎮(zhèn)化率作參考，成都仍然處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的攀升期。如果僅因2000萬這一數字就采取調控政策，將導致城市發(fā)展的低效率，甚至導致在未來的某個時期大城市“補償式”發(fā)展現象的再次出現。
城市兩大戰(zhàn)略空間
不能用單一政策來管理
那么，繼續(xù)城鎮(zhèn)化進程的成都，應當以怎樣的戰(zhàn)略空間去承載人口？“以前把大城市當一個點，現在大都市區(qū)是一個面，換句話說，城市應當從單中心向多中心轉變。”鄧智團表示。
他以倫敦為例，20世紀中葉，為了防止倫敦城無限制膨脹，英國制定《綠帶法》并在其外圍規(guī)劃布置了9座新城，不僅推動了倫敦大都市經濟圈的發(fā)展，而且促進了倫敦-伯明翰大都市經濟帶的形成，促進了城市人口的向外擴散。
上海的模式也相當具有參考性。它的主城區(qū)明確定位為全球城市功能的核心承載區(qū)，既鏈接全球網絡又服務整個市域，9個主城副中心的定位則是面向所在區(qū)域的公共活動中心，同時承擔面向市域或面向國際的特定職能。上海在660平方公里的中心城區(qū)或主城區(qū)之外，布局了嘉定、松江、青浦、南橋、南匯五個新城，上海最新的“十四五規(guī)劃綱要”中，這五個郊區(qū)新城將向“新的城市”轉變。也就是說，雖然并非行政意義上的城市，但這五個新城將在功能上具備相對主城區(qū)的獨立性，在更高層次上實現權責利的統(tǒng)一，產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務在更高水平上相對完整。更重要的是，它們不再依托主城區(qū)，相反還將分擔城市的節(jié)點功能，
在長三角區(qū)域城市網絡、產業(yè)網絡、交通網絡和公共服務網絡中承擔節(jié)點樞紐功能。
鄧智團認為，上海的空間結構給出我國城市發(fā)展實際的一個探索案例，不能用針對“城市”單一戰(zhàn)略空間的政策來管理兩大戰(zhàn)略空間，而應針對兩大戰(zhàn)略空間制定差異化的城市人口規(guī)模調控政策，即：限制第一大戰(zhàn)略空間(大城市中心城區(qū)) 的人口規(guī)模，克服大城市病問題，同時發(fā)揮第二大戰(zhàn)略空間特大城市(“中心城區(qū)”外圍包含大大小小城鎮(zhèn)的區(qū)域) 的區(qū)位優(yōu)勢，在分流特大城市中心城區(qū)人口的同時，也可吸引外部流入特大城市的人口向這些區(qū)域集聚，最大可能地釋放特大城市的發(fā)展優(yōu)勢，推動有潛力的大城市向最優(yōu)城市規(guī)模水平發(fā)展，進而推動城市規(guī)模結構的合理優(yōu)化。
回到成都這座兩千年“城名未改、城址未變”的城市，2017年，成都提出“東進、南拓、西控、北改、中優(yōu)”的“十字方針”，推動空間結構調整和經濟地理重塑，相應的，也直接引導了人口流動。
成都哪些區(qū)域將形成新的中心？在鄧智團看來，天府新區(qū)、成都東部新區(qū)作為成都產業(yè)基礎最好、創(chuàng)新功能最強、承載空間最大的區(qū)域，是接續(xù)承擔城市轉型、實現梯度發(fā)展的關鍵力量，但新城發(fā)展得如何、究竟能承載多少人口，不僅在于新城自身的功能完善，還要看新城是否能真正在全市乃至成渝地區(qū)雙城經濟圈內承擔起節(jié)點樞紐功能，在全局中找到“一域”的定位。
以成都東部新區(qū)為例，它誕生在成渝發(fā)展主軸和成德眉資連接地帶的核心區(qū)域，6月即將迎來天府國際機場的正式投運。未來的東部新區(qū)，是否能成為國內大循環(huán)的產業(yè)腹地和國內國際雙循環(huán)的流量鏈接，決定了它是否會形成一個“新的城市”，也決定了這里未來是否將成為成都的中心之一。
宜居生活 成都吸引高端人才最大的底牌
專家預測，從近年來我國人口發(fā)展變化的趨勢看，今后的人口增速將繼續(xù)放緩，同時，人口向經濟發(fā)達地區(qū)和城市群進一步集聚。這一趨勢將如何影響城市發(fā)展策略，乃至城市格局？
“戶籍制度的松動表明，各地正在調整政策以便吸引人口流入，對人的競爭將進一步加劇，城市間的發(fā)展競爭轉變?yōu)楦@性、直接的人才爭奪戰(zhàn)，”鄧智團表示。
城市即人，中國高等教育20年多來培育出的人才紅利已經涌現。七普數據顯示，全國每10萬人中擁有大學文化程度的為15467人。誰能吸引大量涌現的高素質人口，誰才能在城市競爭中搶得先機。
鄧智團指出，未來的城市競爭，至少有兩個層面可以著力。第一個層面是城市品質或城市精神，包括當地城市的企業(yè)文化、社區(qū)文化等等，這將決定高端人才選擇到哪座城市落腳。第二個層面是街區(qū)小環(huán)境，這將決定人才進入城市后，選擇在什么地方工作和生活。
“成都的宜居生活品質不能丟，這是成都吸引高端人才落腳最大的一張底牌，”鄧智團長期關注成都公園城市的探索，也參與了相關項目的研究。他認為，成都在“十四五”開局之年實施“幸福美好生活十大工程”，是筑牢城市競爭優(yōu)勢的措施。
有意思的是，人口規(guī)模推動城市形態(tài)的轉化，而城市的形態(tài)也在影響著人口結構的優(yōu)化。
紓解產業(yè)和人口之后的老城區(qū)，吸引了年輕的創(chuàng)意人才聚集。這樣的案例不在少數：譬如倫敦硅環(huán)、劍橋肯德爾廣場、波士頓的城市創(chuàng)新區(qū)或創(chuàng)新街區(qū)，已成為當地政府最重要政策和規(guī)劃的承接地，紐約硅巷已成為超過500家新公司的所在地。老城區(qū)殘存的一些制造業(yè)時代留下的空間，被重新規(guī)劃建設為面貌一新的“創(chuàng)新街區(qū)”，對知識型員工、知識經濟創(chuàng)業(yè)者極具吸引力。
這樣的“新生”也發(fā)生在成都：錦江兩岸的濱水空間，沿線打造的新消費場景、新公園景觀和新經濟業(yè)態(tài)，吸引著產業(yè)集聚、人氣集聚。老成都人珍視的煙火氣息又回來了，年輕人因為欣賞這種生活方式和生活品質而選擇成為新成都人。
鄧智團注意到，在“幸福美好生活十大工程”中，成都提出抓好城市更新和老舊小區(qū)改造提升，這既順應了新的城市發(fā)展邏輯，有助于增強城市發(fā)展的戰(zhàn)略優(yōu)勢，同時也讓城市建設回歸滿足人生活需要的城市發(fā)展本質，將成為成都創(chuàng)造就業(yè)、刺激增長和振興中心城區(qū)的經濟發(fā)展機會。
鄧智團表示，七普表明，中心城市和城市群成為承載人口和經濟要素的關鍵，未來不是控制中心城市的人口，而是控制中心城區(qū)的密度、控制空間結構的合理化。城市要發(fā)展，不能單純只依靠人口、土地和資本，而是要依靠知識資本、人力資本和激勵創(chuàng)新制度等無形要素，實現要素的新組合，吸引和留住人才至關重要。
成都商報－紅星新聞記者 鐘茜妮
